Аудит эффективности на уровне местного самоуправления

В магистерском исследовании изучены теоретические основы аудита эффективности на уровне местного самоуправления, осуществлен аудит эффективности муниципальных расходов на примере одного из муниципальных образований Московской области, разработаны направления развития данного вида аудита в Российской Федерации. 
Ниже представлена часть магистерского исследования (содержание, введение, заключение, выдержки из работы, а также список таблиц, рисунков и приложений).  

Содержание

Введение 3
1. Аудит эффективности на уровне местного самоуправления: сущность, проблематика 5
1.1. Нормативно-правовое регулирование аудита эффективности на уровне местного самоуправления 5
1.2. Проблематика организации и методики осуществления аудита эффективности 15
2. Аудит эффективности в муниципальном образовании «Ленинский муниципальный район Московской области» 32
2.1. Организационно-экономическая характеристика муниципалитета 32
2.2. Аудит эффективности исполнения бюджета муниципалитета и использования муниципальных ресурсов 48
2.3. Аудит эффективности подведомственных муниципалитету учреждений 70
3. Направления развития аудита эффективности на уровне местного самоуправления 84
3.1. Тенденции развития аудита эффективности в зарубежной экономике 84
3.2. Развитие инструментария аудита эффективности на уровне местного самоуправления 95
Заключение 114
Список литературы 121
Приложения 127

Введение

В настоящее время ключевым моментом развития бюджетного устройства России является постановка масштабных социально-экономических задач общенационального характера, решение которых должно производиться на основе качественных структурных преобразований и роста эффективности деятельности государственных органов в различных сферах экономики. Именно на это направлены проводимые бюджетная и административная реформы.
Сущность данных реформ состоит в построении эффективной системы государственного управления и в переходе от управления государственными (бюджетными) затратами к управлению результатами. Базой формирования и использования бюджетов всех уровней должны являться четко поставленные цели осуществляемой государством политики и ожидаемые итоги их достижения. В связи с этим, появилась потребность в активизации инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы.
Первоначальными функциями государства становятся стратегически обеспечивающие. Увеличивается роль контроля за их исполнением. В настоящее время сложились объективные предпосылки для внедрения принципиально новой формы государственного финансового контроля. Обеспечение эффективной деятельности органов государственной и муниципальной власти в финансово-бюджетной сфере необходимо, в первую очередь, для реализации важнейших социально-экономических направлений в государственной и муниципальной политике. В связи с вышесказанным актуальными становятся задачи усиления государственного финансового контроля над использованием бюджетных средств.
Аудит эффективности в настоящее время стал одной из важнейших форм государственного финансового контроля. Следует отметить, что на практике использование результатов аудита эффективности позволяет повысить результативность, экономичность и эффективность социально-экономических программ, создавать резервы для качественного роста уровня жизни граждан России и способствовать более качественному удовлетворению их потребностей и запросов.
Все вышесказанное объясняет актуальность выбранной тематики и формирует цель исследования – оценка организации аудита эффективности муниципалитета.
Для достижения данной цели были поставлены и последовательно решены следующие задачи:
1) выявить систему нормативно-правового регулирования аудита эффективности;
2) изучить методологические аспекты организации аудита эффективности;
3) осуществить аудит эффективности исполнения бюджета муниципалитета и использования муниципальных ресурсов;
4) провести аудит эффективности подведомственных муниципалитету учреждений;
5) выявить тенденции развития аудита эффективности в зарубежной экономике;
6) дать направления развитие инструментария аудита эффективности на уровне местного самоуправления.
Предметом исследования является совокупность теоретических, методических и практических вопросов аудита эффективности использования средств государственных и муниципальных бюджетов на современном этапе его развития. Объект исследования – процессы создания, апробации и применения методик и контрольных процедур, которые необходимы для формирования и функционирования аудита эффективности на муниципальном уровне. Субъект исследования – Ленинский район Московской области (далее – Ленинский район МО).
В процессе решения поставленных исследованием задач были использованы следующие методы научного познания: сравнение и обобщение, анализ и синтез, классификация и группировка, методы процессного, системного, системно-процессного и функционального подходов, а также виды аудиторских процедур (опрос, наблюдение, анкетирование, группировки).

1. Аудит эффективности на уровне местного самоуправления: сущность, проблематика

1.1. Нормативно-правовое регулирование аудита эффективности на уровне местного самоуправления

Как показывает мировая практика, применение такого вида аудита оказывает особое влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, но и благоприятствует увеличению ответственности, прозрачности и подотчетности в их деятельности.
…
На практике в настоящее время существует дифференцированный подход к пониманию содержания аудита эффективности. В процессе изучения предмета исследования нами были найдены следующие определения сущности аудита эффективности, сформированные российскими учеными.
Е.Е. Смирнов аудит эффективности определяет как новый вид контроля, призванный определить результативность различных бюджетных расходов и их влияние на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов [51, с. 3].
Е.Ю. Грачева под аудитом эффективности понимает контрольно-аналитические мероприятия, направленные на совершенствование организации контроля использования государственной (муниципальной) собственности и расходования бюджетных средств. Так же по мнению исследователя под аудитом эффективности следует понимать системную оценку финансово-хозяйственной деятельности получателя средств бюджетов и внебюджетных фондов или пользователя льгот, при помощи которого можно установить степень затратности и временные параметры достигнутого результата [30, с. 99].
А.Н. Саунин аудит эффективности дефиницирует как разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти, других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач» [47, с. 99].
Аудит эффективности государственных расходов И.А. Зуева [33, с. 8] и С.Н. Рябухин [46, с. 18] рассматривают как современную форму финансового контроля, играющую большую роль в структуре учета в рамках государственной контрольной системы и имеющую целью оценить направления и дать гарантии эффективной работы и экономного использования государственных ресурсов.
Иное мнение у Е.Н. Синевой, которая считает, что аудит эффективности является важным инструментом государственного финансового контроля, направленным на оценку эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, а также выработку рекомендаций по устранению нарушений и дальнейшему повышению результативности использования бюджетных средств [50, с. 18].

М.П. Афанасьев аудит эффективности называет новой ступенью развития системы государственного финансового контроля, которая представляет собой независимую проверку, осуществляемую государственными органами внешнего контроля с целью оценки результативности и экономности процесса расходования бюджетных средств и управления государственной собственностью [19, с. 24].
С точки зрения С.В. Степашина, аудит эффективности – это независимая оценка эффективности и результативности правительственных мероприятий, программ или организаций с точки зрения их экономичности и соответствия целям [52, с. 54]. Он считает, что аудит эффективности в настоящее время не просто дополняет традиционные проверки законности и целевого использования бюджетных средств Счетной палаты РФ, а наполняет новым содержанием саму систему государственного аудита.
Наиболее подходящее определение, раскрывающее понятие «Аудит эффективности», на наш взгляд дал кандидат экономических наук У.И. Алиев. Под аудитом эффективности данный автор подразумевает форму государственного финансового контроля, обеспечивающую оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности [18, c. 42].
С целью методологического обеспечения реализации задачи Счетной палаты РФ по определению эффективности расходов государственных средств, в соответствии с Законом №41-ФЗ, принят Стандарт финансового контроля, регламентирующий проведение аудита эффективности использования государственных средств (далее – СФК 104) [16].
Согласно СФК 104 аудит эффективности представляет собой вид внешнего государственного аудита (контроля) и применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных задач социально-экономического развития Российской Федерации и осуществления возложенных на Счетную палату функций [16].
…

3. Направления развития аудита эффективности на уровне местного самоуправления

3.1. Тенденции развития аудита эффективности в зарубежной экономике

Появление аудита эффективности относят к середине прошлого столетия, когда институциональные преобразования в политической, экономической, социальной и других сферах, способствующие становлению и развитию аудита эффективности как нового вида государственного финансового контроля, наблюдались во многих зарубежных странах. В рассматриваемый период органы государственного финансового контроля некоторых стран (США, Канады, Великобритании, Нидерландов, Швеции и др.) начали осуществлять проверки бюджетных расходов с позиции общественной (социальной) значимости тех итогов, которые общество имело возможность получить от легально израсходованных бюджетных средств.
…

Заключение

В последние годы в бюджетное устройство РФ постоянно вносятся изменения, которые имеют связь с ростом эффективности деятельности субъектов финансового аудита, причем как внутреннего, так и внешнего. В соответствии с бюджетным законодательством РФ основные полномочия, связанные с внешним государственным финансовым аудитом, на федеральном уровне возложены на Счетную палату РФ, на уровне субъектов РФ и местном уровне – на специализированные контрольно-счетные органы. При этом функции внутреннего финансового аудита находятся на выполнении органами исполнительной власти и финансовыми органами на всех уровнях бюджетной системы.
Повсеместное использование аудита эффективности государственных (муниципальных) бюджетных расходов должно стать главной перспективой развития внешнего и внутреннего финансового контроля на государственном (муниципальном) уровне. Для развития аудита эффективности бюджетных средств необходим поиск и определение контрольными органами действенных способов оценки эффективного использования бюджетных средств.
В целом аудит государственного сектора экономики может быть охарактеризован как систематический процесс, дающий возможность получать и объективно оценивать доказательства для выявления соответствия полученных результатов социально-экономического развития общества установленным критериям. Аудит государственного сектора имеет крайне важное значение, поскольку такой аудит предоставляет законодательным, надзорным и судебным органам, государственным управленческим структурам и должностным лицам, а также широкой общественности объективные сведения, а также независимые и аналитические оценки управлению и проведению государственной политики, реализации государственных программ, использованию бюджетных средств и имущества или иных действий.
Субъект исследования – муниципальное образование «Ленинский муниципальный район МО» – административно-территориальная единица и один из муниципальных районов Московской области. Администрация Ленинского района МО представляет собой исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления Ленинского района МО, который наделен полномочиями по решению задач местного значения, а также полномочиями для выполнения отдельных государственных функций, делегированных органам местного самоуправления федеральным законодательством и законами Московской области.
Финансовое состояние характеризуется как стабильное – учреждение имеет необходимую материально-производственную базу для оказания муниципальных услуг, финансирование производится должным образом в порядке налоговых и неналоговых доходов поседений и предоставления межбюджетных трансферов из средств бюджетов федерации и Московской области. Главным распорядителем является Финансовое управление администрации Московской области. Дебиторская задолженность оплачивается в сроки, установленные договорами. Денежные средства для погашения текучих обязательств имеются у Администрации имеются.
Администрация в 2014 году недовыполнило план по доходам на 671,4 млн. рублей или на 4,8%. В 2015 году недовыполнение плана по доходам составило 671 млн. рублей или на 4,5%. В 2016 году ситуация аналогична 2014-2016 гг.: консолидированный бюджет Администрации недоосвоен в части полученных доходов на 773,8 млн. рублей, что в относительном снижении составило 4,93%.
В части расходов недоосвоение бюджетных средств составило 8,8%, 7,6% и 8,4% в 2014 году, в 2015 году и в 2016 году соответственно. Темпы роста доходной части консолидированного бюджета Ленинского района МО существенно выше темпов роста расходов.
Плановые показатели бюджета в 2016 году увеличились относительно первоначального плана:
- по доходной части – на 4 544,8 млн. рублей или на 40,8%, в том числе по безвозмездным поступлениям – на 4 484,8 млн. рублей или на 95,4%; по налоговым и неналоговым доходам – на 59,9 млн. рублей, или на 0,9%;
- по расходной части – на 5 335,7 млн. рублей, или на 46,9%.
Доходная часть бюджета Ленинского района МО за 2016 год исполнена в объеме 14 911,0 млн. рублей, что на 3 852,1 млн. рублей превышает уровень 2015 года.
Фактическое исполнение бюджета Ленинского района МО в 2016 году:
1) выше утвержденных решением Совета депутатов бюджетных показателей на 3 771,0 млн. рублей или на 33,9%;
2) ниже утвержденных решением Совета депутатов бюджетных показателей и уточненного кассового плана по доходам на 773,8 млн. рублей, или на 4,9%.
Из общего объема в сумме 8 583,8 млн. рублей поступивших в бюджет Ленинского района МО из областного бюджета межбюджетных трансфертов:
- 4 455,0 млн. рублей или 51,9% – субвенции;
- 3 167,9 млн. рублей или 36,9% – субсидии;
- 925,9 млн. рублей или 10,8% – иные виды межбюджетных трансфертов;
- 35,0 млн. рублей или 0,4% – дотации (включая 34,2 млн. рублей на выравнивание бюджетной обеспеченности и 0,8 млн. рублей на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета).
Исполнение расходной части бюджета Ленинского района МО в 2016 году сложилось в объеме 15 313,4 млн. рублей, что составило 134,5% к первоначально запланированным бюджетным показателям и 91,6% к показателю уточненного кассового плана расходной части.
Из областного бюджета в отчетном период не было осуществлено поступлений в объеме 605,7 млн. рублей, из которых 604,8 млн. рублей – государственная субсидия, предназначенная для обеспечения мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В 2016 году в Ленинском районе МО реализовывались 34 целевых программы, включая 29 ведомственных целевых программ и 5 муниципальных программ. Исполнение данных программ по итогам года за счет бюджетов всех уровней достигло 4 827,5 млн. рублей или 79,5% к уточненным индикаторам бюджетной росписи. Расходная часть бюджета Ленинского района МО на реализацию целевых программ сложились в объеме 1 356,1 млн. рублей или 93,8% к уточненным индикаторам бюджетной росписи.
В 2016 году на выполнение муниципальных программ (включая 6 ведомственных целевых программ в составе муниципальных) было направлено средств бюджетов всех уровней в объеме 945,4 млн. рублей или 99,3% к уточненным индикаторам бюджетной росписи, включая средства бюджета города – 122,7 млн. рублей или 95,0% к уточненным бюджетным назначениям.
В отчетном году полном объеме были исполнены запланированные бюджетные назначения по трем муниципальным программам. На выполнение мероприятий ведомственных программ целевого характера (исключая ведомственные целевые программы в составе муниципальных программ) израсходовано за счет бюджетов всех уровней средств в объеме 3 882,1 млн. рублей или 75,8% к уточненным индикаторам бюджетной росписи. Исполнение плановых показателей за счет средств бюджета района достигнуто в размере 1 233,4 млн. рублей или 93,7% к индикаторам бюджетной росписи. По итогам 2016 года в части исполнения ведомственных целевых программ общий объем неисполненных бюджетных назначений составил 1 237,5 млн. рублей.
Запланированные бюджетные расходы освоены в полном объеме лишь по 11 ведомственным целевым программам, не входящим в состав муниципальных программ, и по 6 ведомственным целевым программам, входящим в состав муниципальных программ.
На основании проведенного аудита эффективности Администрации Ленинского района МО были рекомендованы следующие мероприятия:
1. Продолжить деятельность по реализации системы дополнительных мер, направленных на:
- снижение дефицита бюджета муниципального образования;
- сокращение дебиторской задолженности перед бюджетом района по неналоговым платежам;
- рост собираемости неналоговых доходов, в том числе поступлений по арендным платежам за земельный фонд, включая за счет улучшения качества администрирования и своевременного обращения в судебные инстанции с целью взыскания образовавшейся задолженности;
- актуализацию (обновление) реестров объектов жилого фонда в части администраторов доходов и обоснованное прогнозирование расходов по оплате взносов на капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов за жилые и нежилые помещения, находящиеся в собственности муниципального образования;
2. Обеспечить в 2018 году осуществление сдержанной долговой политики и недопущения принятия дополнительных расходных обязательств без наличия соответствующего доходного источника.
В отечественной экономической науке на сегодняшний день отсутствует целостная и общепринятая теоретическая база, раскрывающая концептуальные, методические и нормативно-правовые основы аудита эффективности использования средств государственного и муниципального уровней, ее разработка и развитие находится начальной стадии эволюции. Что обусловлено, наш взгляд автора, тем, что данный вид аудита – новое направление в теории и практике российского государственного и муниципального финансового контроля. Поэтому необходимо время и формирование для достаточного объема практического опыта применения аудита эффективности с тем, чтобы на базе всестороннего изучения и научного осмысления создать теоретическую и методическую основу применения аудита эффективности в РФ.
Выбор конкретных объектов, субъектов, элементов, процессов, операций и процедур финансового контроля является важными составляющими аудита эффективности на уровне местного самоуправления. Использование специфических методов в аудите эффективности, которые в силу аналитического характера аудита эффективности, определенным образом отличаются от методов, используемых в финансовом аудите, и значительно связаны с методами, применяемыми на практике при осуществлении комплексного экономического анализа.
Общая методика аудита эффективности государственных и муниципальных средств включает в себя четыре аналитических направления:
- анализ принципов организации деятельности проверяемых объектов;
- анализ имеющихся данных;
- анализ результатов деятельности проверяемых объектов;
- анализ конкретных ситуаций.
В целях наиболее объективного, достоверного и полного раскрытия направлений проверки в ходе использования анализа аудиторы сталкиваются с необходимостью применения таких методов, как экспертиза, тестирование, осмотр, инвентаризация, аналогия, дедукция, индукция, моделирование, определенный синтез, статистические расчеты, системный анализ и т.п. Использование каждого из указанных методов должно прямо обосновываться целями аудита и выявленными факторами.
Ключевая сущность методики аудита эффективности на уровне местного самоуправления – процедура отбора тематики контрольных мероприятий и выявление конкретных объектов аудиторского контроля. В процессе определения объектов контроля аудиторы должны:
1) анализировать материалы предыдущих мероприятий контроля данного и аналогичных объектов,
2) учитывать влияние конкретных объектов аудиторского контроля на достижение результатов в данной области муниципального управления,
3) оценивать объем муниципальных ресурсов, сконцентрированных у конкретного объекта,
4) анализировать значение объекта для соблюдения интересов национальной безопасности государства,
5) оценивать насколько результаты проверки будут способствовать повышению эффективности управления муниципальными средствами.
Особо важным моментом при разработке методики аудита эффективности на уровне местного самоуправления является разработка системы критериев и показателей оценки результативности. Было бы рациональным начать внедрение аудита эффективности в первую очередь в тех областях государственного и муниципального управления, где уже сейчас можно определить целевые показатели деятельности, например, инвестиционная деятельность. Например, для оценки эффективности
В целом результатом контрольной деятельности должно быть формирование рекомендаций по повышению эффективности управления муниципальными средствами. Основой рекомендаций являются выводы и заключения, сделанные в ходе проверки относительно выявленных нарушений и недостатков в деятельности проверяемого субъекта по вопросам управления муниципальными средствами. Целью подготовки рекомендаций является необходимость устранения выявленных нарушений. При этом они должны быть четко аргументированы сформированными ранее выводами и заключениями, чтобы исключить возможности их опротестования проверяемой стороной, что может негативно сказаться на эффективности самого контроля.

Табличный и графический материал

Таблицы (16)
Таблица 2.1 – Населенные пункты Ленинского района МО
Таблица 2.2 – Общая информация о муниципальном образовании «Ленинский район МО»
Таблица 2.3 – Анализ баланса Ленинского района МО за 2014-2016 гг., тыс. руб.
Таблица 2.4 – Горизонтальный анализ агрегированного актива баланса Ленинского района МО за 2014-2016 гг., млн. руб.
Таблица 2.5 – Горизонтальный анализ агрегированного пассива баланса Ленинского района МО за 2014-2016 гг., млн. руб.
Таблица 2.6 – Характеристика бухгалтерского учета в Ленинском районе МО
Таблица 2.7 – Динамика исполнения доходов и расходов Ленинского района МО в 2014-2016 гг.
Таблица 2.8 – Изменение плановых основных характеристик бюджета Ленинского района МО в 2016 году (млн. рублей)
Таблица 2.9 – Анализ выполнения плана кассовых доходов и расходов ГБУСОЛР «КЦСОН» в 2014 году, тыс. руб.
Таблица 2.10 – Анализ выполнения плана кассовых доходов и расходов ГБУСОЛР «КЦСОН» в 2015 году, тыс. руб.
Таблица 2.11 – Анализ выполнения плана кассовых доходов и расходов ГБУСОЛР «КЦСОН» в 2016 году, тыс. руб.
Таблица 2.12 – Размер и структурные характеристики доходной части планов финансово-хозяйственной деятельности ГБУСОЛР «КЦСОН» в 2014-2016 годах
Таблица 2.13 – Анализ динамики и структуры кассовых выбытий в ГБУСОЛР «КЦСОН» в 2014-2016 году, тыс. руб.
Таблица 3.1 – Сравнительная характеристика цели аудита эффективности в разных странах
Таблица 3.2 – Соответствие принципам аудита эффективности по странам
Таблица 3.3 – Классификация показателей, используемых при проведении аудита эффективности на уровне местного самоуправления

Иллюстрации (11)
Рис. 2.1. Динамика статей актива баланса Ленинской района МО в 2014-2016 гг.
Рис. 2.2. Структура имущества Ленинского района МО в 2014-2016 гг.
Рис. 2.3. Динамика статей пассива баланса Ленинской района МО в 2014-2016 гг.
Рис. 2.4. Структура капитала Ленинского района МО в 2014-2016 гг.
Рис. 2.5. Организационная структура финансового экономического отдела Ленинского района МО
Рис. 2.6. Структура доходов бюджета Ленинского района МО в 2014-2016 гг.
Рис. 2.7. Структура расходов бюджета Ленинского района МО за 2016 год
Рис. 2.8. Дефицит бюджета Ленинского района МО и объем муниципального долга в 2012-2016 гг. (млн. рублей)
Рис. 2.9. Доходы бюджета, получаемые от отчислений части прибыли, остающейся в распоряжении муниципальных унитарных предприятий
Рис. 2.10. Исполнение доходной части планов финансово-хозяйственной деятельности ГБУСОЛР «КЦСОН» в 2014-2016 годах, тыс. руб.
Рис. 2.11. Исполнение расходной части планов финансово-хозяйственной деятельности ГБУСОЛР «КЦСОН» в 2014-2016 годах, тыс. руб.

Приложения (2)
Приложение 1 Фрагмент Устава муниципального образования «Ленинский муниципальный район МО»
Приложение 2 Бухгалтерский баланс муниципального образования «Ленинский муниципальный район МО» на 31.12.2016 г.